Expropiació forçosa: consideracions prèvies

La potestat administrativa expropiatòria, així com el negoci jurídic que l’expropiació forçosa constitueix, a través del qual es concreta el seu exercici mitjançant el procediment expropiatori, és una manifestació paradigmàtica de les denominades potestats administratives la titularitat correspon, per concepte, a una Administració pública.

I. Dret de propietat i garanties
Definides les administracions públiques com organitzacions burocràtiques instrumentals destinades a la gestió i execució efectiva de les opcions i decisions polítiques del Govern o dels respectius governs que dirigeixen la política exterior i interior a escala comunitària europea, estatal, autonòmica o local, mitjançant l’actuació de potestats administratives reconegudes en exclusiva a les mateixes per l’ordenament jurídic, a fi de satisfer l’interès públic i / o general, la potestat expropiatòria és el poder jurídic atribuït a una d’aquestes organitzacions -necessàriament, de base territorial- per aplicar polítiques públiques determinades mitjançant la privació als administrats, coactiva ia títol onerós, de certs béns o drets de contingut patrimonial, per raons concretes d’utilitat pública o interès social, a través d’un procediment administratiu especial que determina la celebració d’un negoci jurídic translatiu de canvi pel qual es transmet forçosament a l’Administració expropiant o a un tercer públic o privat la titularitat d’un bé o dret, perquè, mitjançant la diversió del seu ús, pugui satisfer una necessitat d’interès social o de pública utilitat. Tot això en els termes normativament establerts i sense perjudici de la potencial reversió, com a garantia legal de l’expropiat.

Garanties de la propietat privada
Les garanties de la propietat privada -i en general, de les titularitats patrimonials de drets- enfront del poder expropiatori, són tres:

• l’exigència d’un fi d’utilitat pública o interès social identificat amb la «causa expropiandi»;
• el dret de l’expropiat o els seus drethavents a la justa indemnització-principi d’indemnitat patrimonial;
• la submissió de l’expropiació i el seu procediment al que estableixen les lleis.

Justificació d’utilitat pública o interès social

L’expropiació forçosa es preveu en l’art. 33 CE, que després de reconèixer el dret a la propietat privada ia l’herència, delimitat el contingut de les dues per la seva funció social, afirma que ningú pot ser privat dels seus béns i drets sinó per causa justificada d’utilitat pública o interès social mitjançant la corresponent indemnització (no necessàriament prèvia, de manera que se supera la regla de l’art. 349 CC) i de conformitat amb el que estableixen les lleis.

Proporcionalitat entre el mitjà i el fi perseguit

Amb caràcter general es reconeix que la definició de «utilitat pública» -concepte ampli per naturalesa- correspon a les autoritats nacionals, sempre que es mantingui un equilibri just entre les privacions imposades per l’interès general i el respecte dels drets individuals.
En particular, ha d’existir una relació raonable de proporcionalitat entre els mitjans emprats i la finalitat que es persegueix assolir mitjançant la privació a la persona dels seus béns o drets o el control o restricció del seu ús.

Principi de reserva de llei
El dret de propietat és fonamental en sentit ampli, sotmès a reserva de llei, però no susceptible de protecció en seu de recurs d’empara davant del Tribunal Constitucional ni, en seu jurisdiccional ordinària, a través del procés de protecció de drets fonamentals.

II. Expropiació, funció social i contingut essencial del dret de propietat
L’institut expropiatori és una manifestació o conseqüència de la funció social de la propietat (en el sentit de titularitat dominical de béns i titularitat de drets de contingut patrimonial). I alhora, no és incompatible amb el contingut essencial d’aquest dret, en la mesura que la seva regulació normativa superi el judici de constitucionalitat a què ha de sotmetre.

Funció social de la propietat
La referència a la «funció social» com a element estructural de la definició mateixa del dret a la propietat privada posa de manifest que la Constitució no ha recollit una concepció abstracta d’aquest dret com a mer àmbit subjectiu de lliure disposició o senyoriu del propietari sobre els seus béns , sotmès únicament en el seu exercici a les limitacions generals que les lleis li imposin per salvaguardar els legítims drets o interessos de tercers o l’interès general.

Per contra, la Constitució reconeix un dret a la propietat privada que es configura i protegeix, certament, com un conjunt de facultats individuals sobre les coses, però també, i al mateix temps, com un conjunt de deures i obligacions establerts, d’acord amb les lleis, en atenció a valors o interessos de la col·lectivitat, és a dir, a la finalitat o utilitat social que cada categoria de béns objecte de domini està cridada a complir.

Per això, la fixació del contingut essencial de la propietat privada no es pot fer des de l’exclusiva consideració subjectiva del dret o dels interessos individuals que a aquest subjacents, sinó que ha d’incloure igualment la necessària referència a la funció social, entesa com a part integrant del dret mateix. Utilitat individual i funció social que defineixen, inescindiblemente, el contingut del dret de propietat sobre cada categoria o tipus de béns.

Ús o aprofitament de determinats béns
D’altra banda, la propietat privada ha experimentat una transformació tan profunda que impedeix concebre-actualment com una figura jurídica reconduïble exclusivament al tipus de propietat de art. 348 CC, que l’entenia com un dret absolut «sense més limitacions que les establertes en les lleis». Ans al contrari, la progressiva incorporació de finalitats socials relacionades amb l’ús o aprofitament dels diferents tipus de béns sobre els quals el dret de propietat pot recaure, de manera més intensa a la propietat immobiliària per la seva transcendència econòmica, s’ha produït una diversificació de la institució dominical a una pluralitat de figures o situacions jurídiques regulades amb un significat i abast divers. I és que fa de cadascuna d’elles com es defineix la funció social, que la que és ressort bàsic, d’una o altra manera, l’expropiació forçosa.

Contingut essencial del dret de propietat
Només per llei, que en tot cas ha de respectar el seu contingut essencial, pot regular-se l’exercici del dret de propietat. Per això, la regulació de l’expropiació forçosa -legal necessàriament en els seus aspectes fonamentals; reglamentària en els accessoris o complementaris- ha de respectar aquest contingut essencial de la propietat (és a dir, no només del domini sinó de la titularitat de béns i de drets).

La delimitació del contingut dels drets patrimonials o la introducció de noves limitacions no poden desconèixer el seu contingut essencial, ja que en aquest cas no es podria parlar d’una regulació general del dret, sinó d’una privació o supressió del mateix. No obstant això, la fixació del contingut essencial del dret de propietat no pot fer-se des de l’exclusiva consideració dels interessos del propietari, sinó que ha d’incloure igualment la dimensió supraindividual o social integrant del dret mateix. I és precisament en el pla d’aquesta dimensió on encaixa la figura de l’expropiació forçosa.

III. Règim administratiu exorbitant
La potestat expropiatòria és una de les manifestacions paradigmàtiques i més intenses del règim jurídic de «potentior persona» propi de tota Administració (encara que s’atribueix exclusivament a les de base territorial, no a la denominada Administració institucional).

Les administracions públiques es troben investides d’un règim jurídic especial que significa, en molts aspectes, la derogació subjectiva de les normes comunes aplicables a la resta dels subjectes de Dret. Aquest règim implica així mateix l’atribució a les mateixes de potestats administratives. El que suposa:

• Executivitat i executorietat dels seus actes
• Titularitat de potestat reglamentària
• Control jurisdiccional dels seus actes
• Règim especial d’execució de resolucions judicials condemnatòries