Expropiación forzosa: consideraciones previas

La potestad administrativa expropiatoria, así como el negocio jurídico que la expropiación forzosa constituye, a través del cual se concreta su ejercicio mediante el procedimiento expropiatorio, es una manifestación paradigmática de las denominadas potestades administrativas cuya titularidad corresponde, por concepto, a una Administración pública.

I. Derecho de propiedad y garantías
Definidas las Administraciones públicas como organizaciones burocráticas instrumentales destinadas a la gestión y ejecución efectiva de las opciones y decisiones políticas del Gobierno o de los respectivos gobiernos que dirigen la política exterior e interior a escala comunitaria europea, estatal, autonómica o local, mediante la actuación de potestades administrativas reconocidas en exclusiva a las mismas por el ordenamiento jurídico, con objeto de satisfacer el interés público y/o general, la potestad expropiatoria es el poder jurídico atribuido a una de dichas organizaciones -necesariamente, de base territorial- para aplicar políticas públicas determinadas mediante la privación a los administrados, coactiva y a título oneroso, de ciertos bienes o derechos de contenido patrimonial, por razones concretas de utilidad pública o interés social, a través de un procedimiento administrativo especial que determina la celebración de un negocio jurídico traslativo de cambio por el cual se transmite forzosamente a la Administración expropiante o a un tercero público o privado la titularidad de un bien o derecho, para que, mediante la diversión de su uso, pueda satisfacerse una necesidad de interés social o de pública utilidad. Todo ello en los términos normativamente establecidos y sin perjuicio de la potencial reversión, como garantía legal del expropiado.

Garantías de la propiedad privada
Las garantías de la propiedad privada -y en general, de las titularidades patrimoniales de derechos- frente al poder expropiatorio, son tres:

• la exigencia de un fin de utilidad pública o interés social identificado con la «causa expropiandi»;
• el derecho del expropiado o sus causahabientes a la justa indemnización-principio de indemnidad patrimonial;
• el sometimiento de la expropiación y su procedimiento a lo establecido en las Leyes.

Justificación de utilidad pública o interés social

La expropiación forzosa se prevé en el art. 33 CE, que tras reconocer el derecho a la propiedad privada y a la herencia, delimitado el contenido de ambas por su función social, afirma que nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social mediante la correspondiente indemnización (no necesariamente previa, con lo que se supera la regla del art. 349 CC) y de conformidad con lo establecido en las Leyes.

Proporcionalidad entre el medio y el fin perseguido

Con carácter general se reconoce que la definición de «utilidad pública» -concepto amplio por naturaleza- corresponde a las autoridades nacionales, siempre que se mantenga un equilibrio justo entre las privaciones impuestas por el interés general y el respeto de los derechos individuales.
En particular, debe existir una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se persigue alcanzar mediante la privación a la persona de sus bienes o derechos o el control o restricción de su uso.

Principio de reserva de Ley
El derecho de propiedad es fundamental en sentido amplio, sometido a reserva de Ley, pero no susceptible de protección en sede de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional ni, en sede jurisdiccional ordinaria, a través del proceso de protección de derechos fundamentales.

II. Expropiación, función social y contenido esencial del derecho de propiedad
El instituto expropiatorio es una manifestación o consecuencia de la función social de la propiedad (en el sentido de titularidad dominical de bienes y titularidad de derechos de contenido patrimonial). Y a la vez, no es incompatible con el contenido esencial de este derecho, en la medida en que su regulación normativa supere el juicio de constitucionalidad al que ha de someterse.

Función social de la propiedad
La referencia a la «función social» como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío del propietario sobre sus bienes, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Leyes le impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general.

Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un conjunto de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio está llamada a cumplir.

Uso o aprovechamiento de determinados bienes
Por otra parte, la propiedad privada ha experimentado una transformación tan profunda que impide concebirla actualmente como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo de propiedad de art. 348 CC, que la entendía como un derecho absoluto «sin más limitaciones que las establecidas en las leyes». Antes al contrario, la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer, de manera más intensa en la propiedad inmobiliaria por su trascendencia económica, ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diverso. Y es respecto de cada una de ellas como se define la función social, de que la que es resorte básico, de una u otra manera, la expropiación forzosa.

Contenido esencial del derecho de propiedad
Sólo por Ley, que en todo caso debe respetar su contenido esencial, puede regularse el ejercicio del derecho de propiedad. Por ello, la regulación de la expropiación forzosa -legal necesariamente en sus aspectos fundamentales; reglamentaria en los accesorios o complementarios- debe respetar dicho contenido esencial de la propiedad (es decir, no sólo del dominio sino de la titularidad de bienes y de derechos).

La delimitación del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del derecho, sino de una privación o supresión del mismo. Sin embargo, la fijación del contenido esencial del derecho de propiedad no puede hacerse desde la exclusiva consideración de los intereses del propietario, sino que debe incluir igualmente la dimensión supraindividual o social integrante del derecho mismo. Y es precisamente en el plano de esta dimensión donde encaja la figura de la expropiación forzosa.

III. Régimen administrativo exorbitante
La potestad expropiatoria es una de las manifestaciones paradigmáticas y más intensas del régimen jurídico de «potentior persona» propio de toda Administración (aunque se atribuye exclusivamente a las de base territorial, no a la denominada Administración institucional).

Las Administraciones públicas se encuentran investidas de un régimen jurídico especial que significa, en muchos aspectos, la derogación subjetiva de las normas comunes aplicables al resto de los sujetos de Derecho. Este régimen implica asimismo la atribución a las mismas de potestades administrativas. Lo que supone:

• Ejecutividad y ejecutoriedad de sus actos
• Titularidad de potestad reglamentaria
• Control jurisdiccional de sus actos
• Régimen especial de ejecución de resoluciones judiciales condenatorias